草原生态保护补助奖励政策是我国草原保护建设和牧区发展的一项大政策，惠及近千万牧民。从“十二五”开局之年，即2011年起，国家在8个主要草原牧区省（区）及生产建设兵团，全面建立草原生态保护补助奖励机制。“十三五”期间，即2016年起，中央决定继续实施草原生态保护补助奖励机制。“十四五”期间，即2021年起，中央决定继续实施草原生态保护补助奖励机制。

为了使草原生态总体恶化的趋势得到遏制，牧区可利用天然草原的生态保护功能得以恢复；牧区畜牧业生产方式实现转变，牧区经济可持续发展能力稳步增强；为构建“草原增绿、牧民增效、牧民增收”的共赢局面，克州按照“对象明确、补助合理、发放准确、符合实际”的原则，对1440万亩草场实施禁牧，对3103万亩草场进行草畜平衡管理。

一、中央财政支持情况

（一）第一轮（2011-2015年）草原生态保护补助奖励机制

第一轮（2011-2015年）草原生态保护补助奖励机制实施期间，克州禁牧与草畜平衡草场面积4543万亩（禁牧区面积1440万亩，草畜平衡草场总面积3103万亩），每年奖补资金总额14036.45万元。

牧草良种补贴：每年牧草良种补贴面积28万亩，每亩每年补助10元计，年补助资金280万元。

牧户生产资料补贴：每年牧户生产资料补贴户数23639户，每户每年补助500元计，年补助资金1181.95万元，（详见下表1）。

（二）新一轮（2016-2020年）草原生态保护补助奖励机制

克州2016-2020年的新一轮草原生态保护补助奖励机制每年经费16397.5万元。克州禁牧与草畜平衡草场面积4543万亩，其中禁牧草场每亩每年补助6元，年补助金额为8640万元；草畜平衡草场每亩每年奖补2.5元计，奖励金额为7757.5万元（详见下表2）。

（三）第三轮（2021-2025年）草原生态保护补助奖励机制

克州2021-2025年的第三轮轮草原生态保护补助奖励机制每年经费1.63975亿元。克州禁牧与草畜平衡草场面积4543万亩，其中禁牧草场每亩每年补助6元，年补助金额为8640万元；草畜平衡草场每亩每年奖补2.5元计，奖励金额为7757.5万元（详见下表3）。

第一轮（2011-2015年）草原生态保护补助奖励机制年任务与资金分配表（表1）

单位：万亩、万元、户

新一轮（2016-2020年）草原生态保护补助奖励机制年任务与资金分配表（表2）

单位：万亩、万元、户

2021年第三轮草原生态保护补助奖励政策资金分配表（表3）

单位：万亩、万元、户

二、自治区及地方政府支持情况

（一）制定的政策

·《新疆维吾尔自治区草原生态保护补助奖励机制指导意见》

·《新疆维吾尔自治区草原生态保护补助奖励资金管理暂行办法》

·《新疆维吾尔自治区草原生态保护补助奖励机制绩效考核暂行办法》

·《新疆维吾尔自治区草原生态保护补助奖励财政资金管理暂行办法》

（二）开展的工作

严格按照政策要求及自治区印发的实施方案，每年由克州草原补助奖励机制政策领导小组办公室制定印发州级实施方案（机构改革后，由畜牧、林草、财政、自然资源局四个单位联合印发文件），各县市制定县市具体的实施办法，汇编农牧民信息并在农牧民补助奖励机制信息系统里录入相关的信息，落实逐级上报审核工作机制，审核结束后，通过财政平台一卡通系统将农牧民补助奖励资金直接下发到农牧民一卡通中。在实施过程中，全州进一步整治了发放补助违规或不规范的问题。

三、原补奖政策实施成效分析

“补奖政策实施10年，通过资金直补到户、草原生态保护建设、发展草牧业等多种措施，初步遏制了草原退化的势头，提高了农牧民的收入水平，促进了草原畜牧业转型升级。

1、提高草场植被盖度和产量，保护牧区生态环境

从80年代后期开始，放牧牲畜数量持续增加，天然草原的超载过牧，克州草地持续退化，产草量下降，草地群落结构发生变化，牲畜不食类牧草泛滥，草地维护自然生态平衡的功能明显减弱，生态环境严重恶化。据2004-2006年草地资源调查，克州退化天然草地占草地总面积的94.66%，其中，轻度退化草地占12.97%；中度退化草地占44.55%；严重退化草地占37.13%。据2011年天然草原动态监测结果，克州天然草地平均鲜草产量为764.2kg/ha，载畜能力为3.6ha/羊单位，天然草原总盖度34.5%。其中：禁牧区鲜草产量545.3kg/ha，植被盖度20%。经实施第一轮草原生态保护补助奖励政策，2015年全州天然草原鲜草产草产量提高到960.72kg/ha，平均载畜能力仅为2.97公顷/羊单位。其中草畜平衡草场产草量1020kg/ha，禁牧区天然草原鲜草产量796.4kg/ha，植被覆盖度28%。

自2016年实施新一轮草原生态保护补助奖励政策，2020年全州天然草原平均鲜草产量提高到1140.4kg/ha，天然草原植被盖度提高到35.5%，平均载畜能力降到2.6ha/羊单位。其中：草畜平衡草场草产量提高到1248kg/ha，草原禁牧区产量提高到885.2kg/ha，盖度提高到36.75%，平均载畜能力降到2.5ha/羊单位。

2、提高牧民收入，为克州牧区脱贫攻坚起到了关键作用

第一轮（2011-2015年）草原生态保护补助奖励机制经费总额14036.45万元，5年共计发放补助奖励资金70182.25万元，涉及全州近23639户农牧民，户均每年享受政策资金5938元，五年户均共享受29690元。

新一轮（2016-2020年）草原生态保护补助奖励机制经费总额16397.5万元，5年共计发放补助奖励资金81987.5万元，涉及全州近2.75万户农牧民，户均每年享受政策资金近6000元，五年户均共享受3万元。其中贫困户14119个，每年共享受政策资金8471.4万元，五年共享受42357万元，占总经费的51.66%。

第三轮（2021-2025年）草原生态保护补助奖励机制经费总额16397.5万元，5年共计发放补助奖励资金81987.5万元，涉及全州近3万户农牧民，户均每年享受政策资金近5500元，五年户均共享受2.75万元。

3、实现进一步完善天然草原确权承包工作

1994年，克州牧户总数19848户，承包草原牧户17340户，占牧户总数87.4%，签订草原承包合同书17340份；承包草原4164.4万亩。其中联户承包的草原面积4164.4万亩，涉及牧户17340户，未承包的集体利用草场、未解决纠纷草场和部分边远高寒草原844.9万亩。2011年国家实施第一轮（2011-2015年）草原生态保护补助奖励机制后，在州委、州政府的大力支持下，实现克州三县一市天然草场全部承包到户，并按照承包牧户数量和草场面积发放奖补资金。

四、存在的问题和意见建议

（一）项目实施存在的问题

（1）因机构改革、畜牧和草原单位工作衔接不顺畅，技术力量相对薄弱等原因，目前克州对草畜平衡草场内的牲畜还未进行全面准确的摸底清查工作，未按照天然草原可食产量、牧草利用率和再生率等指标，制定适合的载畜量标准。其次，根据核定的载畜量，未落实可行的减畜计划，做到将减畜数量分解到户，给牧户发放草畜平衡年检卡，签订草畜平衡责任状。

（2）克州2020年初存栏牲畜（实际载畜量）为190.02万头（只），折合成标准畜为291.06万只羊单位。天然草原、天然割草场、人工草场和农作物秸秆合计理论载畜量为237.30万只羊单位，全州共超载牲畜为59.95万只羊单位，超载牲畜全年饲草需要为43.76万吨。因此，部分牧户因缺乏冬季补饲草料，扔存在部分禁牧草场未按要求进行禁牧和草畜平衡草场超负荷放牧现象。

（3）县、乡（镇）级草原监管机构不完善。近年来，随着草原保护任务的繁重，弊端随之显现，对较好地落实草原生态保护补助奖励机制、解决草场纠纷、草原执法以及草场管护等工作带来了前所未有的困难。

（二）意见建议

1、建议国家

（1）建议上级畜牧、林草部门与机构编制部门沟通，出台文件，恢复乡（镇）级草原监理机构建制，实现地、县、乡三级管护机制，确保草场有人管，责任落实到人。借助县、乡级草原监理部门和村级草管员的力量，全面落实禁牧、草畜平衡草原的管理工作。

（2）建议国家安排专项资金，为天然草原禁牧区与草畜平衡区面积、产草量及载畜量进行核定工作建立数字管理平台。

（3）建议在下一轮天然草原生态保护奖补政策中加大对草牧业发展的投入。设置专门的草牧业转型发展资金，完善草牧业产业链，加强新型经营主体培养、新型组织模式引导、人工草料地、舍饲畜圈和青贮窖、中小型饲草料加工厂、饲草料交易中心建设等工作，通过提高农牧民生产能力、促进生产转型升级，降低草牧业发展对天然草原的依赖，确实实现禁牧草场能禁得住，草畜平衡草场实现减畜，提高草原保护效果和政策实施的效率。

2、建议自治区

（1）目前各级草原管理部门就职人员存在人员老化、技术力量及其落后等现象，不能满足新时代草原管护工作需求。为提高工作效率与质量，建议自治区放宽政策，进一步深化机构改制，增加畜牧与林草部门技术人员数量。

（2）建议自治区充分利用区级新闻、广播、电视、网络等媒体加大宣传力度，设立专用咨询平台等多种形式开展广泛宣传，为落实补助奖励政策营造良好的舆论氛围，以多种方式引导全疆广大牧民从思想上认识、态度上接受、行动上配合草原禁牧和草畜平衡工作的开展。

2021年起，国家启动第三轮草原生态保护补助奖励工作，克州畜牧兽医将继续实施补贴对象的补助奖励资金发放工作，因机构改革，林草局根据职能继续履行草原生态保护工作。

“十四五”期间，克州计划实施《草原生态保护补助奖励政策》任务草场面积4656万亩，比“十三五”增加113万亩（为从国外划入的草场），其中禁牧草场调整为1613万亩，比“十三五”增加173万亩（包括阿合奇县从国外划入草场60万亩，阿克陶县从国外划入草场53万亩，国界两道防线之间的原草畜平衡草场调整为禁牧区面积60万亩），草畜平衡草场调整为3043万亩，比“十三五”减少60万亩（调整为禁牧区的国界两道防线之间原草畜平衡草场）。农牧民发放禁牧补助和草畜平衡奖励资金1.7286亿元，5年共计发放补助奖励资金8.6428亿元，涉及全区近2.75万户农牧民，户均每年享受政策资金6285元（见表4）。

“十四五”期间年农牧民补助奖励政策草场面积与资金分配调整表