关于公开征求《克孜勒苏柯尔克孜自治州关于加强和规范国有农用地管理的指导意见（征求意见稿）》意见建议的公告

为贯彻落实《新疆维吾尔自治区人民政府办公厅关于加强和规范国有农用地管理的指导意见》（新政办发〔2025〕44号）要求，进一步规范我州国有农用地发包主体、价格调整、承包合同管理不规范，水土资源协同管控薄弱等问题，克州自然资源局起草了《克孜勒苏柯尔克孜自治州关于加强和规范国有农用地管理的指导意见（征求意见稿）》。现面向社会各界公开征求意见建议，请各单位、社会公众结合实际提出修改意见建议，如有意见建议请于8月10日前反馈至克州自然资源局。

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附件：《克孜勒苏柯尔克孜自治州关于加强和规范国有农用地管理的指导意见（征求意见稿）》

克孜勒苏柯尔克孜自治州自然资源局      

2026年7月30日              

克孜勒苏柯尔克孜自治州关于加强和规范国有农用地管理的指导意见（征求意见稿）

为深入贯彻落实《新疆维吾尔自治区人民政府办公厅关于加强和规范国有农用地管理的指导意见》（新政办发〔2025〕44号）精神，立足克州“边境牧区、生态脆弱、水资源紧缺”实际，规范国有农用地（含国有耕地、园地、林地、草地）授权管理、发包经营、收益分配与执法监督，构建“权属清晰、权责明确、配置高效、监管严格、生态安全”的国有农用地管理体系，防止国有资产流失，保障粮食安全与生态安全，促进农牧民增收与乡村振兴，结合自治州实际，制定本指导意见如下：

一、总体要求

（一）指导思想

以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，完整准确贯彻新时代党的治疆方略，牢牢扭住社会稳定和长治久安总目标，坚持依法依规、保护优先、有偿使用、集约高效、权责一致、部门协同原则，以国有农用地数字化动态监管为支撑，以“三统一”管理为核心，以合同规范、价格年限调控、以水定地管控为关键，强化执法监督与部门联动，全面提升国有农用地治理能力现代化水平。

（二）基本原则

1.依法确权，授权规范。严格依据《土地管理法》《森林法》《草原法》等法律法规，明晰国有农用地权属，规范授权经营管理流程，严禁擅自处置、违规发包。

2.三统一管控，公开公正。坚决落实一县一发包管理主体、一交易平台、一本收入账管理，形成权责清晰，运行高效，发包交易全程公开、公平、公正，杜绝暗箱操作。

3.以水定地，生态优先。立足水资源承载能力，严控农用地开发规模与种植结构，坚守生态保护红线，防止水土资源过度开发。

4.有偿使用，收益归公。建立科学合理的承包价格与年限调整机制，国有农用地收益全额上缴财政，实行“收支两条线”管理，确保国有资产应收尽收。

5.部门协同，从严执法。明确自然资源、农业农村、林草、水利、财政等部门职责，健全联动监管与联合执法机制，严厉打击违法违规行为。

（三）适用范围

1.明确适用范围，厘清土地监管边界。本指导意见适用于自治州行政区域内国家所有且未依法确定给农村集体经济组织使用的耕地、园地、林地、草地等农用地的管理、发包、经营、收益分配及监督执法活动。已依法确定给村集体使用的国有农用地，参照集体土地管理相关规定执行，纳入统一监管范围。

2.严守用途管控底线，盘活农垦国有土地资源。严守用途管控底线，盘活农垦国有土地资源。严格落实《中共中央国务院关于进一步推进农垦改革发展的意见》（中发〔2015〕33号）及自治区农垦改革部署，持续深化农垦国有土地管理制度改革。强化土地用途管制，严禁擅自将农垦农用地转为建设用地、非法侵占土地等行为，规范农垦国有农用地承包、流转、发包程序，健全全过程监管机制，严防国有土地资产流失。积极培育多种形式适度规模经营，稳步推进农用地整合连片，有序引导符合条件地块实行集中统一经营。在严守耕地保护红线前提下，稳妥推进农垦国有土地资源资产化和资本化，盘活存量土地资产，有力支撑农垦主业高质量发展。

二、规范国有农用地授权管理机制

（一）明晰权属底数

以2023年度国土变更调查成果为底图，由自治州自然资源局牵头，联合农业农村、林草、水利部门及各县（市）政府，开展国有农用地全面清查确权，逐宗核实位置、面积、地类、权属、现状用途、灌溉条件及承包使用情况，建立“一宗一档案、一地块一编码”的国有农用地数据库，统一纳入国有农用地数字化动态监管平台，实现权属、面积、用途、使用状态“四清”，提升动态监测与精准管控能力。

（二）规范授权流程

1.分级授权：克州人民政府实行国有农用地分级授权管理，逐级下放管理权限，授权各县（市）人民政府履行辖区国有农用地属地管理与日常监管主体职责；各县（市）人民政府按照土地类别划分管理事权，依法授权行业主管部门承担对应发包工作，由自然资源部门负责国有耕地、园地的发包全流程管理，林业和草原部门负责国有林地、草地的发包管理工作。

2.委托管理：发包主体可依法委托克州农村综合产权交易中心、国有农牧场等单位协助开展日常管护、承包合同洽谈、费用收缴等辅助工作，签订书面委托管理协议，清晰界定委托事项、权责边界与禁止事项，受托单位不得以自身名义对外签订国有农用地承包合同；委托协议报自治州行业主管部门备案。

3.禁止性规定：未经县（市）人民政府授权，任何单位和个人不得擅自发包、出租、转让、抵押国有农用地，不得改变农用地用途，不得闲置、荒芜国有农用地。

三、严格落实“三统一”管理机制

（一）统一发包主体。严格执行“分业负责、统一管理”：一是国有耕地、园地：县（市）自然资源局为唯一发包主体；二是国有林地、草地：县（市）林业和草原局为唯一发包主体；三是已委托管理的国有农用地，由受托单位在发包主体监督下开展工作，发包权不得二次转让。

（二）统一交易平台。所有国有农用地发包（含首次发包、续租、流转）须全部纳入克州农村综合产权交易中心统一交易，严格执行“应进必进”：一是发包信息（地块位置、面积、地类、承包年限、底价、灌溉条件等）在交易平台全程公示，公示期不少于7个工作日；二是土地发包恪守公平、公正、公开原则，采取招标、拍卖、公开竞价等市场化方式实施，落实流程公开、过程透明、结果公示机制，规范遴选经营主体与交易行为，保障国有土地资源合法有序配置管理。三是严格规范承包交易全流程管理，实现各环节资料全程记载归档，相关档案按规定保管；发包事项全程公开，主动接受社会监督，从严规范流转及发包行为。

（三）统一资金收入台账

1.专户管理。国有农用地承包费等收益全额上缴县（市）财政非税专户，实行“收支两条线”，纳入一般公共预算管理，严禁坐收坐支、私设小金库、资金体外循环。

2.一本账核算。财政部门建立国有农用地收益统一台账，自然资源、林草部门同步建立发包、收费明细台账，做到“账实相符、账账相符”，定期对账核查。

3.收益使用。国有农用地收益主要用于国土整治、高标准农田建设、生态修复、水利设施维护、农牧民技能培训等，具体使用方案由县（市）政府制定，报自治州财政、主管部门备案。

四、健全合同规范与价格年限调整机制

（一）统一合同文本

鼓励参照使用新疆维吾尔自治区自然资源厅、新疆维吾尔自治区市场监督管理局联合制定发布的《国有农用地（耕地、园地）承包合同（示范文本）》（2025年9月版），明确以下核心条款：

（二）合同核心条款（必须全部明确）

1.合同编号与权属信息

合同编号：执行自治区农用地数字化动态监管平台统一编码规则，一宗一码、自动赋码。

发包方（甲方）：县（市）自然资源局（或其授权单位），统一社会信用代码、法定代表人、地址、联系方式。

承包方（乙方）：自然人/法人/非法人组织，姓名/名称、身份证号/统一社会信用代码、住址/注册地址、联系方式。

2.承包地块基本情况

地块坐落：乡（镇）、村、组（具体到地块）。

四至界限：东至、西至、南至、北至（附地块示意图并经双方签字确认）。

面积：精确到亩（保留两位小数）。

地类与质量等级：耕地/园地、质量等级（参照自治区农用地分等定级成果）。

灌溉条件：水浇地/旱地、水源类型、设计灌溉面积、用水配额。

3.承包用途与管制要求

用途：仅限农业生产（耕地种粮为主、园地从事林果业）。

严禁：非农化、非粮化、撂荒、挖塘、建房、取土、采砂、转租转包牟利；不得擅自改变地类。

生态保护：不得破坏植被、防护林，落实水土保持和生态修复责任。

违约责任、合同解除条件、争议解决方式。

所有国有农用地承包必须使用统一示范文本，合同签订后10个工作日内报县（市）主管部门、财政部门备案，同步录入国有农用地数字化动态监管平台。

（三）合理确定承包年限

依据《中华人民共和国民法典》《中华人民共和国农村土地承包法》及新政办发〔2025〕44号文件要求，按照短期稳定、长期可调、兼顾公平原则分类设定承包期限，鼓励耕地以5—10年、园地以10—20年为周期进行承包经营，但不得突破法律、行政法规上限规定。

续租管理：合同期满后，在同等条件下原承包方享有优先续租权，续租需重新评估价格、签订合同；对长期拖欠承包费、违反合同约定的，取消续租资格。

（四）动态调整承包价格

建立国有农用地承包价格动态调整机制，原则上每3至5年开展一次价格评估与调整，确保承包价格与市场行情、土地等级、水资源条件相适配；各县（市）可结合当地实际，确定具体价格调整周期。

1.定价基准：以土地等级、灌溉条件、区位优势、市场行情为核心，参考周边同类农用地流转价格，由县（市）财政、自然资源、林草、水利等部门联合评估，报县（市）政府审定；

2.分级定价：耕地按等级分档定价，水浇地高于旱地；林地、草地结合载畜量、生态价值定价；

3.价格监管：严禁低价发包、人情发包，承包费标准低于评估底价的现象。

五、强化以水定地管控机制

（一）水资源刚性约束

由水利部门牵头，依据最严格水资源管理制度，结合各县（市）水资源承载能力、用水总量控制指标，核定国有农用地灌溉用水配额，明确“以水定地、以水定产、以水定规模”，严禁超水资源承载力开发农用地。

（二）严控开发规模

严格落实“以水定地”管控机制，严守规划与水资源管控红线：对国土空间规划、水资源规划未覆盖的区域，禁止新增国有农用地开发；现有国有农用地灌溉用水量超过配额的，限期调整种植结构（减少高耗水作物）、推广高效节水技术（滴灌、喷灌），逾期未整改的，核减灌溉配额或收回农用地经营权。

（三）落实节水责任

承包合同中必须明确节水义务：要求承包方建设节水设施、采用节水技术，灌溉用水定额纳入合同考核；对节水成效突出的承包方，在同等条件下优先享有续期承包资格；对浪费水资源、超定额用水的，按合同约定加收水费、违约金，情节严重的解除合同。

六、明确部门职责，健全协同管理机制

（一）自治州层面职责

1.自然资源局：牵头统筹国有农用地管理工作；负责耕地、园地确权登记、底数清查、发包监管、用途管制；牵头建设数字化动态监管平台；联合执法查处违法用地行为。

2.农业农村局：负责国有农用地农业生产技术指导、种植结构优化、高标准农田建设；监督耕地“非粮化”、撂荒行为；指导农牧民合理经营农用地。

3.林业和草原局：负责国有林地、草地认定、发包管理、生态保护、载畜量管控；依法查处乱砍滥伐、过度放牧、破坏林草植被等行为。

4.水利局：负责核定国有农用地灌溉用水配额、水资源调度、节水技术推广；查处超定额用水、非法取水行为；监督水利设施建设与维护。

5.财政局：负责监管国有农用地收益上缴、专账管理、预算管理等工作。

6.司法局：负责指导各部门做好行政规范性文件的合法性审核等工作。

7.审计局：依法对国有农用地发包交易、收益征缴、资金管理实施审计监督，严查收益截留挪用等问题，督促整改到位，依规移送违纪问题线索。

8.纪检监察机关：负责对国有农用地管理工作中违规违纪行为进行监督执纪问责。

（二）县（市）层面职责。县（市）人民政府是国有农用地管理第一责任主体，负责组织实施本辖区国有农用地清查、确权、发包、监管等工作；统筹协调各部门履职，解决管理中的重大问题；建立县级联合执法机制，常态化开展日常巡查监管。同时，结合州级指导意见，结合各县（市）实际，制定具体实施办法等相关制度。

（三）乡镇层面职责。乡镇人民政府负责本辖区国有农用地日常巡查、动态监管、矛盾纠纷化解；协助督促承包方履行合同义务、落实节水与生态保护责任；配合县级部门开展清查、执法、收费等各项工作。

七、强化执法监督，严厉打击违法违规行为

（一）常态化巡查监管

建立“州级抽查、县级巡查、乡镇排查”三级巡查机制，依托遥感监测、无人机航拍、大数据监管平台，对国有农用地实行全覆盖、无死角、常态化监管，重点排查：

1.擅自发包、出租、转让国有农用地；

2.改变农用地用途（非农化、非粮化）；

3.闲置、荒芜国有农用地；

4.超配额用水、浪费水资源；

5.拖欠、拒缴承包费；

6.乱砍滥伐、过度放牧、破坏生态环境。

（二）联合执法查处

由自治州自然资源局牵头，联合农业农村、林草、水利、公安、财政等部门，建立联合执法机制，每年开展2次以上国有农用地专项整治行动：一是对违法违规行为，依法依规从严查处，责令限期整改、没收违法所得、罚款；情节严重的，解除承包合同、收回农用地经营权；二是对涉嫌犯罪的，移送司法机关追究刑事责任；三是对公职人员违规干预国有农用地发包、经营，或失职渎职、造成国有资产流失的，依规依纪严肃追责问责。

（三）信用惩戒机制

建立国有农用地经营主体信用档案，将违法违规、拖欠费用、违约失约等行为纳入信用黑名单，实施联合惩戒：限制参与国有农用地发包、享受农业扶持政策、融资贷款等，提高违法违规成本。

八、保障措施

（一）加强组织领导

成立自治州国有农用地管理工作专班，由州政府分管领导任组长，自然资源、农业农村、林草、水利、财政等部门主要负责人为成员，统筹推进工作落实。各县（市）也要成立相应工作机构，确保各项任务落地见效。

（二）强化资金保障

财政部门积极配合行业部门争取上级资金，及时拨付资金，保障国有农用地清查确权、数字化监管平台建设、巡查执法、宣传培训等工作正常开展。

（三）加强宣传培训

通过广播电视、网络媒体、村队宣讲等方式，广泛宣传国有农用地管理法律法规、政策规定，提高农牧民和经营主体守法意识；定期开展部门业务培训，提升管理人员履职能力。

（四）严格考核问责

将国有农用地管理工作纳入县（市）政府和州直相关部门年度绩效考核，重点考核确权底数、“三统一”落实、收益收缴、执法监管、生态保护等情况。对工作成效显著的予以表彰；对工作不力、问题突出、造成国有资产流失的，严肃追责问责。

本指导意见自2026年X月X日起施行，有效期为5年。